Архив

Демографическая политика в Российской Федерации
Белобородов Игорь Иванович — кандидат социологических наук, директор Института демографических исследований, главный редактор портала Демография.ру.

По материалам доклада «О состоянии институционально-организационной базы и ресурсном обеспечении демографической политики в Российской Федерации» на форуме «Святость материнства» (проводившегося 27—28 ноября 2010 г. в храме Христа Спасителя )

В современной России очень часто наблюдается смешение социальной, демографической и семейной политики, что является огромным препятствием на пути построения грамотной управленческой системы по преодолению депопуляции.

Считаем важным с самого начала разграничить эти виды государственно-управленческой деятельности и рассматривать их согласно смысловому значению и прикладной направленности каждого из них. Ниже представлены соответствующие дефиниции.

Социальная политика

Наиболее содержательным из определений социальной политики в прикладном аспекте нам представляется следующее:

«Социальная политика — система мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов» [1].

Семейная политика

Термин семейная политика чаще используется для обозначения деятельности государственных и иных служб по социальной защите семьи и оказанию адресной поддержки семьям определенных типов [2].

Согласно одному из наиболее емких определений в теоретическом и практическом плане, семейная политика:

  • представляет собой составную часть социальной политики, направленную на институт семьи с целью укрепления, развития и защиты его прав и интересов, обеспечения правового регулирования его отношений с государством;
  • является комплексом практических мер, предоставляющим семьям с детьми определенные социальные гарантии, цель которых улучшить благосостояние и обеспечить функционирование семей в интересах общества. [3]

Демографическая политика

Этот доклад в значительной мере посвящен именно этому виду государственной политики. В отличие от социальной и семейной политик, демографическая политика является автономной сферой государственного управления и имеет коренные отличия в предмете, на который она воздействует.

Д. И. Валентей в своем кратком определении рассматривал демографическую политику как управление воспроизводством населения [4].

Высокой теоретической ценностью обладает интерпретация В. Г. Глушковой, в которой демографическая политика названа системой мер, предпринимаемых государством для воздействия на естественное движение населения и достижения определенных демографических результатов [5].

Созвучное определение, дается М. А. Клуптом:

«Демографическая политика представляет собой комплекс мер, принимаемых государством с целью повлиять на режим демографического воспроизводства в заданном направлении» [6].

Методологически важными обстоятельствами являются:

  • предмет демографической политики (режим воспроизводства населения);
  • акцент именно на естественном (демографическом), а не на каком-либо ином (миграционном, социальном и т. д.) аспекте воспроизводства населения.

Таким образом, демографическая политика имеет прямое отношение к процессам рождаемости и смертности населения, а также брачности и разводимости — как к процессам, непосредственно влияющим на рождаемость и, в определенной степени, на смертность.

Особо отметим, что миграционные процессы не имеют отношения к демографическому воспроизводству, являясь в данном контексте внешней переменной.

Несмотря на поверхностную схожесть семейной и демографической политики (из-за чего нередко происходит их смешение [7]), между ними все-таки имеется принципиальное отличие:

семейная политика в отличие от демографической не нацелена на изменение показателей демографического воспроизводства и достижение конкретных демографических результатов [8].

Аргументированным обоснованием самостоятельности демографической политики представляется позиция А. И. Антонова и В. А. Борисова:

«Системная демографическая политика, решающая стратегические задачи сохранения целостности государства, охватывает все сферы народного хозяйства, но не передоверяет выполнение ряда задач отдельным министерствам и ведомствам» [9].

Такой подход предполагает скорее переориентацию всей социальной, экономической и прочей общественно-государственной деятельности на интересы реализации демографической политики, нежели подчиненность последней социально-экономическим и другим государственным целям.

Оправданность данного видения в настоящее время продиктована тяжелейшим демографическим кризисом и определяющей ролью демографических процессов для всего (без всякого преувеличения) социального развития.

Семейно-демографическая политика

Вместе с тем, нельзя отрицать, что, будучи направленной на поддержку семьи, улучшение условий ее жизнедеятельности и т. д., семейная политика может параллельно способствовать достижению целей демографической политики.

В этой связи ряд авторов (В. А. Борисов, В. М. Медков, М. А. Клупт) считают целесообразным использование термина «семейно-демографическая политика».

Так, М. А. Клупт полагает, что в российских условиях демографическая политика в области рождаемости в значительной своей части должна совпадать с политикой семейной, так как необходимым условием повышения рождаемости является улучшение условий жизни семей с детьми. [10]

Базовые условия эффективности демографической политики

Для реализации эффективной демографической политики необходимо множество условий. Мы лишь выделим принципиально важные из них, без которых, с нашей точки зрения, говорить о демографической политике нецелесообразно.

К таким условиям мы относим следующие:

  • политическая воля;
  • научное обоснование;
  • адекватное финансирование;
  • информационная сопровождение;
  • субъектность: наличие системы органов власти (управленческой структуры), отвечающей за реализацию данной политики на федеральном и региональном уровнях.

Политическая воля

Политическая воля по отношению к необходимости преодоления демографического кризиса была неоднократно продемонстрирована.

Она была ясно выражена:

  • и в известном послании бывшего президента В. В. Путина (от 10 мая 2006 г.);
  • и в принятой впоследствии Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г.;
  • и в создании специального Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики (впоследствии преобразован в комиссию);
  • и в принятии целого ряда нормативных актов, направленных на повышение уровня жизни российских семей,;
  • и в последнем «революционном» послании президента Д. А. Медведева (от 30 ноября 2010 г.).

Последнее президентское послание особенно важно, так как именно с него берет начало собственно демографическая политика в России. Все предыдущие инициативы, включая пресловутый «материнский капитал», повышение детских пособий, проведение «Года семьи», компенсацию родительских расходов за пребывание ребенка в дошкольных учреждениях и т. д., справедливо отнести к проявлениям социальной и семейной политики.

Перечисленные выше управленческие решения в лучшем случае стимулировали увеличение доли двухдетных семей, что, при условии успешности данных мер, лишь замедляло темпы депопуляции, но отнюдь не способствовало даже простому воспроизводству населения, т. е. элементарному замещению поколений.

И только с момента оглашения последнего президентского послания можно говорить о первых инициативах в рамках непосредственно демографической политики:

  • предложение о выделении земельных участков семьям, начиная с третьего ребенка;
  • дополнительные налоговые преференции многодетным семьям;
  • поддержка просемейной социальной рекламы, популяризирующей позитивный образ трехдетной семьи.

Принципиальное отличие последнего президентского послания — акцент на стимулировании рождения третьего и последующих детей.

Именно среднедетная модель рождаемости (3–4 детей) является минимально необходимой для расширенного воспроизводства населения.

Таким образом, озабоченность власти демографическими проблемами была неоднократно и однозначно продемонстрирована. Более того, из всех вышеперечисленных условий это, пожалуй, единственное, которое столь последовательно соблюдается на протяжении последних нескольких лет.

Научный потенциал

Увы, того же самого нельзя сказать о научном потенциале, от которого зависит экспертное обоснование и разработка направлений и конкретных практических мер антидепопуляционной демографической политики.

Многие, наверное, удивятся, но в России до сих пор нет ни одного государственного демографического института. На всю нашу большую страну нет даже ни одного демографического факультета.

Даже та организация, которую представляет автор этих строк, является сугубо общественной. У нас есть много нефтяных, экономических, правовых и прочих институтов и университетов, но у нас нет не одного демографического вуза или научно-исследовательского института.

Возникает вопрос: откуда возьмутся компетентные кадры для реализации демографической политики?

На сегодня весь багаж демографических знаний сконцентрирован всего лишь на нескольких кафедрах и небольших подразделениях, расположенных преимущественно в Москве. Это фатальная управленческая ошибка, доставшаяся в наследство современникам еще со времен советского периода. Всего в отечественной (советской) истории было два демографических института — в Киеве и Ленинграде. Оба были закрыты: ленинградский — в 1934 г., просуществовав всего четыре года, киевский — в 1938 г., просуществовав 19 лет.

В то же время на нашу демографическую ситуацию и демографическую политику стараются активно влиять зарубежные организации. Например, скандально известный Центр экологии и демографии человека финансируется одновременно несколькими западными фондами, включая Фонд Сороса. Неудивительно, что из этого центра звучат, по сути антироссийские рекомендации, предлагающие сосредоточиться на привлечении миллионов мигрантов и не пытаться повышать рождаемость.

Для соответствия управленческого ответа на демографический вызов масштабу и остроте данной проблемы, в России должно быть по несколько демографических институтов в каждом крупном городе.

Финансирование демографической (семейной) политики

Считается общепринятым, что расходы на прямые финансовые выплаты семьям не должны быть менее 2% от ВВП.

В России отношение расходов на семейные (детские и материнские) пособия к величине ВВП сократилось с 0,98% в 1996 г. до 0,4% [11], вместо предусмотренного «Основными положениями государственной семейной политики» роста до 2,2%.

В сравнении со среднеевропейским уровнем расходы России на семейные пособия в 8–10 раз меньше, чем в европейских странах. [12]

Примечательно, что в ряде скандинавских стран (Дании, Финляндии, Швеции), добившихся во второй половине 1980-х — начале 1990-х гг. существенного повышения показателей рождаемости, доля расходов на семейную политику была самой высокой в Европейском Союзе и превышала 4% ВВП. [13]

При этом расходы на семейную и демографическую политику не должны ограничиваться указанными объемами финансирования материального стимулирования рождаемости и должны включать обеспечение целого ряда мер в области информационного сопровождения, образования, жилищной и градостроительной политики, организационного и научно-исследовательского обеспечения, а также иных сегментов указанной политики.

Информационное сопровождение

К сожалению, о достойном информационной работе по повышению семейных ценностей говорить тоже не приходится. Чего стоят такие передачи, как, к примеру, «Дом-2», разлагающие фильмы и сериалы и антисемейная телереклама. 

По результатам проведенного нами исследования, было выявлено, что доля демографически позитивной рекламной информации в ее общем объеме, использующем образ семьи, составила лишь 2,6% [14].

Распределение телерекламы по формам семьи и типам родительства

Рисунок 1 — Распределение телерекламы по формам семьи и типам родительства

(по результатам контент-анализа образа семьи и родительства в информационном пространстве,
проведенного Институтом демографических исследований со 2 по 12 мая 2007 г.)

Весь спектр брачно-семейных и репродуктивных установок, формируемых коммерческой рекламой, находится в узком диапазоне демографической деградации. Модель демографического поведения, предлагаемая потребителю с помощью профессиональных методов воздействия на массовое сознание, сводится либо к неполной семье (как правило, во главе с матерью-одиночкой), либо к образованию малодетной (в большинстве случаев однодетной) семьи, выступающей главным фактором депопуляции российского населения.

Именно поэтому одно из наших предложений состоит в законодательном закреплении позитивных демографических стандартов.

Необходимо законодательно запретить использовать негативный образ семьи в коммерческих, развлекательных и прочих целях.

Корпорации и сотрудники СМИ должны понимать, что эксплуатировать семейную тематику во вред населению недопустимо. Хотите показать семью — пожалуйста, но пусть она будет полной — с обоими родителями (а не матерью-одночкой) и пусть в ней, вместо привычной малодетности, изображаются не менее троих детей. Телевизионные и рекламные образы являются социально подражательными, а значит, способны непосредственно влиять на репродуктивное поведение.

Особо отметим, что в России почти отсутствует семейно ориентированная социальная реклама.

Вся социальная реклама в общей рекламной массе телеэфира составляет около 0,4%. Уточним, речь идет не о просемейной социальной рекламе (в нашем специальном исследовании таковой не было обнаружено вообще), а в целом обо всей социальной рекламе, встретившейся за указанный период. Доля уличной просемейной рекламы также ничтожно низкая.

Приятным исключением здесь является деятельность Благотворительного фонда защиты семьи, материнства и детства по размещению уличной социальной рекламы. Социальная реклама фонда регулярно размещается в российских регионах. Одним из ярких примеров является одобренная Президентом информационная кампания на территории Алтайского края.

Похожая инициатива была проявлена руководством программы «Святость материнства», в рамках которой уже дважды за последние полгода на железнодорожных вокзалах Москвы и Санкт-Петербурга размещаются сотни баннеров с демографической социальной рекламой. Однако все это лишь региональные и общественные мероприятия, на общегосударственном уровне ничего подобного нет.

При этом, согласно ФЗ «О рекламе», годовой объем социальной рекламы должен составлять не менее 5% от всей размещаемой рекламы. Опираясь на представленные результаты шестидневной записи телеэфира и мониторинга наружной социальной рекламы, считаем вполне обоснованным подвергнуть сомнению соблюдение рекламораспространителями соответствующей нормы законодательства.

Впрочем, даже безупречное соблюдение этой квоты не решает проблемы.

Для изменения укоренившихся малодетных стандартов необходимо увеличение доли просемейной социальной рекламы хотя бы до 30% от общего объема рекламы по всем каналам массовой коммуникации. Именно такой подход подразумевает эффективное сопровождение демографической политики.

Предлагаемая законом квота на социальную рекламу в 5% , даже если бы и соблюдалась участниками этого рынка, является просто смешной. До сих пор непонятно по какому праву телевизионный, уличный и прочий рекламный объем отдан на откуп бизнесу. Все-таки общественные интересы, особенно вопросы национальной безопасности, гораздо важнее, чем информация о новом мобильном телефоне или глянцевом журнале, нередко с использованием полуобнаженных тел.

К сожалению, деструктивный по отношению к семье и демографическому развитию символизм характерен и для некоторых государственных информационных проектов.

Так, утверждая необходимость информационной поддержки демографической политики, на официальном уровне в качестве логотипа 2008 года, объявленного ранее Годом семьи, был избран образ малодетной семьи. Кроме того, все три победителя конкурса по разработке логотипа «Год семьи — 2008» представлены визуальными решениями, которые, апеллируя к чувственным и материальным аспектам жизнедеятельности семьи, содержат малодетный или вовсе бездетный образ семьи.







Рисунок 2 — Победители конкурса на логотип «Год семьи-2008»
(сверху вниз: 1–3 места).





Рисунок 3  — Наружная социальная реклама, посвященная Году Семьи (2008).

Организационно-структурный аспект формирования федеральной и региональной демографической политики (на примере городов-миллионников и субмиллионников) [15]

В ноябре 2010 г. автором было проведено специальное исследование с целью выявления субъектов демографической политики на федеральном уровне и в двадцати самых крупных российских регионах.

В ходе исследования были подробно изучены структурные особенности органов исполнительной власти, занимающихся вопросами демографической и семейной политики в городах-миллионниках и субмиллионниках (с численностью населения более 600 тыс. чел.). При этом объектом исследования выступали не только региональные администрации крупных городов, но также органы исполнительной власти областей и республик, на территории которых находятся данные города.

В отличие от деревень, поселков городского типа и малых городов, в крупных городах имеется более разветвленная управленческая структура, значительные бюджеты и более многочисленное население, выступающее объектом демографической политики. Именно эти города в итоге многолетней урбанизации стали центрами социальной, политической и экономической жизни.

Кроме того, исследованные региональные администрации расположены в 6 из 8 федеральных округов, что в конечном счете отражает текущее состояние субъектов и структуры демографической политики, характерные не только для конкретных регионов, но и для большинства федеральных округов.

Общая численность населения, исследованных нами регионов составляет свыше 75 млн. человек, т. е. более 50% от общей численности населения страны, в силу чего результаты исследования справедливо рассматривать репрезентативными не только в межрегиональном, но также и в общефедеральном аспекте.

В ходе исследования была проанализирована структура исполнительной власти 40 региональных администраций [16] и одного федерального министерства (Минздравсоцразвития), уполномоченного в определенной степени координировать вопросы демографической политики.

Исследование проводилось посредством анализа содержания интернет-сайтов региональных администраций.

Возможную неполноту данных, представленных в результатах данного исследования, необходимо рассматривать как следствие недостаточной открытости администраций и региональных органов исполнительной власти перед населением в результате собственных субъективных причин либо недооценки и игнорирования информационных возможностей сети Интернет.

 

Начнем, пожалуй, с самого шокирующего для нас итога исследования.

Ровно в половине среди всех исследованных региональных администраций нам не удалось обнаружить не то что профильного ведомства по демографической или хотя бы семейной политике, но даже самых примитивных структурных единиц (отделов, подразделений, управлений), входящих в состав других самостоятельных региональных ведомств.

В этом печальном списке оказались администрации: Московской области, Екатеринбурга, Нижнего Новгорода, Казани, республики Татарстан, Омска, Самарской области, Челябинска, Челябинской области, Уфы, Башкирии, Ростова-на-Дону, Ростовской области, Волгограда, города Красноярска, Красноярского края, Перми, Саратова, Воронежа, Ярославля.

Впрочем, забегая вперед, отметим, что даже в тех регионах, где при городских, областных или республиканских администрациях в функциональном наборе органов исполнительной власти все-таки присутствует семейная и/или демографическая тематика, структурно-организационное состояние этих вопросов, к сожалению, очень далеко от необходимого хотя бы для минимальной эффективности.

Всего лишь в трех из сорока региональных администрациях имеются самостоятельные ведомства в виде отдельного исполнительного органа, в той или иной степени отвечающего за реализацию демографической политики в регионе:

  • Тольятти: Департамент по вопросам семьи и демографического развития при администрации г. Тольятти;
  • Удмуртия: Комитет по делам семьи и демографической политике при администрации Удмуртской Республики;
  • Ярославская область: Управление по социальной и демографической политике Ярославской области.

Еще в пяти администрациях профильные ведомства по вопросам демографической политики в разных вариациях были представлены в качестве структурных единиц, не обладающих самостоятельным статусом, но входящих в состав других ведомств:

  • Санкт-Петербург: Управление социальной защиты материнства и детства и семейно-демографической политики при Комитете по социальной политике Санкт-Петербурга;
  • Новосибирская область: Управление демографической и семейной политики при Министерстве социального развития Новосибирской области;
  • Омская область: Управление демографической и семейной политики при Министерстве труда и социального развития Правительства Омской области;
  • Воронежская область: Отдел демографической политики и трудовых ресурсов при Департаменте труда и социального развития Воронежской области;
  • Саратовская область: Отдел демографической политики при Управлении охраны материнства и детства Министерства здравоохранения Саратовской области.

В ряде региональных администраций при отсутствии исполнительных органов, отвечающих за вопросы собственно демографической политики, имеются отдельные ведомства по вопросам семьи и семейной политики:

  • Москва: Департамент семейной и молодежной политики Правительства Москвы;
  • Самара: Департамент семьи, опеки и попечительства при администрации г. Самары;
  • Краснодар: Управление по делам семьи и детства при администрации г. Краснодара;
  • Краснодарский край: Департамент семейной политики при администрации Красноярского края;
  • Ижевск: Управление по социальной поддержке населения, делам семьи, материнства и детства при администрации г. Ижевска.

На фоне наблюдающегося структурно-управленческого хаоса и отсутствия институционализированных форм демографической политики, особо выделяются попытки региональных администраций интегрировать вопросы, связанные с семьей, в деятельность разных по своему назначению исполнительных ведомств.

Немыслимая и абсурдная ситуация, когда в разных регионах одними и теми же вопросами занимаются абсолютно разные ведомства и учреждения, в России является распространенной региональной практикой.

Так, за вопросы, связанные с семьей, семейной политикой и демографической политикой в одних местах отвечают самостоятельные профильные учреждения, в других — органы социальной сферы, в-третьих — структуры здравоохранения, а где-то и вовсе — ведомства по вопросам труда и трудовых ресурсов.

Ниже представлено распределение региональных организаций, отвечающих за указанные вопросы, по принадлежности (подчиненности) к соответствующим структурам исполнительной власти:

  • органы социальной сферы (социальной политики, социального развития, социальной защиты и т. п.): Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новосибирск, Новосибирская область, Свердловская область, Волгоградская область, Красноярск, Красноярский край, Нижегородская область, Башкирия, Ростов-на-Дону;
  • органы здравоохранения: Нижний Новгород, Уфа, Красноярский край, Саратовская область;
  • органы по вопросам труда и трудовых ресурсов: Омская область, Воронежская область, Ростовская область.

В нескольких регионах имеется опыт работы в межведомственном формате:

  • Волгоградская область: Межведомственная комиссия по социально-демографической политике;
  • Пермский край: Рабочая группа по улучшению демографической ситуации в Пермском крае;
  • Саратовская область: Комиссия по реализации демографической политики.

Содержательная часть семейной политики в регионах тоже оставляет желать лучшего.

По сути, в российских регионах наблюдается лишь трансляция предложенных федеральным центром мер социальной поддержки российских семей. Никакой региональной специфики, никаких индивидуальных подходов.

Как правило, попытки проведения демографической или семейной политики в регионах сводятся к тому, что местные администрации выступают всего лишь в качестве оператора федерального бюджета по распределению «материнского капитала», распределителя пособий по уходу за ребенком, родовых сертификатов, компенсатора затрат родителей на детское дошкольное воспитание т. п.

В числе прочих региональных мер по укреплению семьи и стимулированию рождаемости почему-то заявляется стандартный набор мероприятий по улучшению жилищных условий населения, в результате чего происходит подмена демографической политики жилищной.

Абсурд

При полном хаосе и отсутствии во многих регионах профильного ведомства по реализации демографической или хотя бы семейной политики, было очень интересно обнаружить такие поистине важные для народа и для страны структурные единицы, как:

А как у них? (опыт других государств)

  • Германия: Федеральное министерство по делам семьи (с 2005 по 2009 гг. возглавлялось Урсулой фон дер Ляйен — матерью семерых детей);
  • Украина: Министерство по делам семьи, молодежи и спорта;
  • Япония: всерьез обсуждает вопрос о создании министерства семьи и детей для того, чтобы комплексно подойти к решению проблемы низкой рождаемости в стране и обеспечить поддержку семье при воспитании детей на уровне всего общества.

 

По результатам исследования можно констатировать полное отсутствие в указанных регионах системной и организованной демографической политики и лишь частичное структурное отражение попыток проведения семейной политики.

Фактически, в России нет элементарной структурной основы для проведения последовательных мероприятий по достижению демографических целей, обозначенных на высшем властном уровне [17].

Впрочем, как можно ожидать появления профильных ведомств, курирующих вопросы демографической политики в регионах, когда такое ведомство напрочь отсутствует собственно на федеральном уровне?

На уровне исполнительной власти демографическую политику курирует Минздравсоцразвития, в котором нет специального департамента по демографическим вопросам, зато есть департамент занятости и трудовой миграции. Напрашивается вывод о том, что привлечение иностранных мигрантов для министерства важнее, чем стабилизация численности коренного населения.

Печальным обстоятельством по-прежнему остается и тот факт, что в настоящий момент со стороны федеральных и региональных органов государственной власти наблюдается ограниченный и управленчески ошибочный подход к семье — как к объекту социального обслуживания и социальной помощи.

Несмотря на красивую просемейную риторику, семья не воспринимается властью как фундаментальный институт демографического развития и первопричина демографических процессов.

В итоге происходит медикализация семьи, когда ее воспринимают как хронически больного, которому требуется постоянное лечение. О медикализации семьи на властном уровне ярко свидетельствует провалившаяся попытка интеграции семейно-демографической проблематики в деятельность здравоохранного ведомства.

В любой сфере общественно-государственных отношений существует более или менее внятная управленческая логика:

  • в сфере здравоохранения есть Минздравсоцразвития, у которого имеются территориальные структурные подразделения в каждом регионе;
  • вопросами миграции занимается Федеральная миграционная служба;
  • правопорядок обеспечивает Министерство внутренних дел,
  • в сфере образования работает Министерство образования, при чрезвычайных ситуациях подключается МЧС и т. д.

Однако в вопросах разработки и реализации демографической политики в стране царит полный хаос. Этой темой в регионах либо не занимается никто, либо все, кому не лень.

Весьма показательно, что даже на концептуально-программном уровне наблюдается полная межведомственная разобщенность и несогласованность управленческих действий.

Так, 8 мая 2007 г. Министерство образования и науки утвердило Концепцию государственной политики в отношении молодой семьи. В том же году, спустя ровно 5 месяцев (9 октября 2007 г.), президентом утверждается Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г., предполагающей решение аналогичных задач, ответственным за реализацию данной концепции фактически назначено Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Последнее также осуществляет мониторинг региональных программ демографического развития, разработку и реализацию планов мероприятий по реализации демографической политики.

Иными словами два совершенно разных ведомства почти в одно и то же время занимаются смежными вопросами, дублируя работу друг друга, и таким образом неэффективно используя государственные ресурсы.

В обеих концепциях прописаны схожие цели. Например, в числе целей и задач Концепции государственной политики в отношении молодой семьи указаны следующие:

  • «обеспечение выполнения молодой семьей социально-демографических функций, в т. ч. стимулирование рождаемости детей и их воспитания»;
  • «укрепление института российской семьи на основе народных традиционных социокультурных ценностей, духовности и национального образа жизни»;
  • «формирование позитивного „просемейного“ общественного мнения, пропаганда семейного образа жизни, повышение престижа социально-благополучной семьи»;
  • «обеспечение возможности молодой семье самостоятельно достичь уровня доходов, достаточного для ее стабильного функционирования и полноценного выполнения социальных функций и репродуктивных установок» [18]

То же самое, только другими словами, сказано о задачах и мерах Концепции демографической политики на период до 2025 г.:

  • «повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей»;
  • «укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений»;
  • «пропаганда ценностей семьи, усиление государственной поддержки семей, имеющих детей»;
  • «обеспечение стабильного экономического роста и роста благосостояния населения, снижение уровня бедности и уменьшение дифференциации по доходам» [19].

Это лишь один из множества примеров, характеризующих отсутствие системности и управленческой логики в вопросах разработки и реализации семейной и демографической политики в России.

Некоторые чиновники при обсуждении этого вопроса, оправдываясь, пытаются придать демографической политике некий надведомственный статус. Идея о надведомственном и межведомственном статусе государственной демографической политики вполне адекватна остроте проблемы, но ключевым моментом остается координация данной политики со стороны конкретной структуры, наделенной соответствующими функциями и ресурсами, выполняющей роль проводника и «генерального менеджера» опять-таки конкретной демографической программы.

В противном случае мы и в дальнейшем останемся свидетелями управленческого хаоса, разобщенности действий, дублирования функций, распыления ресурсов и т. д. между различными федеральными и региональными государственными структурами.

Неутешительные выводы

Итак, можно констатировать, что демографическая политика при наличии неоднократно выраженной политической воли со стороны высшего руководства не имеет необходимой научной опоры. Отсутствие научного обеспечения данной политики ставит под сомнение возможность разработки достойного ответа на тяжелый демографический вызов.

Несмотря на частые упоминания о необходимости проведения семейной и демографической политики в России, наблюдается катастрофическое недофинансирование семейного компонента. По сравнению, с европейскими странами, которым удалось добиться неплохих результатов при проведении семейной и демографической политики, в Россия выделяется в 10 раз меньше средств на поддержку семей.

Отсутствие полноценной материальной поддержки сопровождается невмешательством (попустительством) государства в ценностно-идеологической сфере.

Все государственные каналы, печатные и электронные издания, не говоря уже о частных СМИ, активно пропагандируют малодетность и другие кризисные формы семейных отношений.

Информационное сопровождение зарождающейся демографической политики в стране полностью отсутствует: нет ни позитивной социальной рекламы, ни противодействия антисемейной продукции, ни семейно ориентированного документального, художественного, развлекательного контента.

Даже так называемый Год семьи, проведенный в России в 2008 г., был построен на сюжетах, пропагандирующих малодетную, а порой и бездетную семью — начиная официальной эмблемой и заканчивая многочисленной наружной рекламой.

И наконец, главной организационной проблемой, препятствующей преодолению депопуляции, является тот факт, что демографическая политика в России до сих пор никак не выделена институционально: она не имеет структурного оформления и лишена конкретного субъекта действия. Фактически, ни одно федеральное ведомство за эту сферу не отвечает.

Молодежная, экономическая, оборонная, здравоохранная, социальная и прочие государственные политики имеют четкое ресурсное и институциональное воплощение, в то время как семейная и демографическая политика не закреплена ни за одним из ведомств.

Наличие соответствующей субъектно-управленческой структуры, на наш взгляд, не просто жизненно необходимо, но даже в каком-то смысле первостепенно: оно должно предварять, реализацию конкретных мероприятий в данной сфере.

Хорошо известно, что важнейшим условием эффективной работы является четкая специализация. К сожалению, в современных российских условиях реализация демографической политики осуществляется без соблюдения этого непременного условия. У нас нет единой специализированной профильной общефедеральной структуры, отвечающей за семейную или демографическую политику, нет таких организаций и в регионах.

В результате данными вопросами в регионах занимаются все подряд — от учреждений здравоохранения до управлений социальной сферы и департаментов по трудовым ресурсам.


 

[1] Глоссарий.ру. Служба тематических толковых словарей. — http://www.glossary.ru

[2] Экономика народонаселения: Учебник / Под ред. проф. В. А. Ионцева. — М.: ИНФРА-М, 2007. С. 525

[3] Семьеведение: (учеб. пособие) / Н. Ф. Дивицына. — М.: Изд-во ВЛАДОС-ПРЕСС, 2006. С. 134–135

[4] Основы теории народонаселения. / Под ред. Д. И. Валентея. М., «Высшая школа», 1973. С. 29

[5] Демография: Учебное пособие / Под ред. проф. В. Г. Глушковой — М.: КНОРУС, 2004. С. 206

[6] Демография и статистика населения: Учебник / И. И. Елисеева, Э. К. Васильева, М. А. Клупт и др.: под ред. И. И. Елисеевой. — М.: «Финансы и статистика», 2006. С. 497

[7] См., например: Клочкова М. С. Демография: Учеб. пособие. — М.: РИОР, 2006. С. 177–179; Бреева Е. Б. Основы демографии: Учебное пособие — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. С. 343–344

[8] Основы демографии: Учеб. пособие/ Н. В. Зверева, И. Н. Веселкова, В. В. Елизаров. — М.: Высш. шк., 2004. С. 322

[9] Динамика населения России в ХХI веке и приоритеты демографической политики / А. И. Антонов, В. А. Борисов. — М.: Ключ-С, 2006. С. 91

[10] Клупт М. Демография регионов Земли. — СПб.: Питер, 2008. С. 311

[11] По состоянию на вторую половину 2008 г.

[12] Национальная программа демографического развития России. Проект. М., 2007. С. 5

[13] Доклад сопредседателя общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Е. Л. Юрьева на круглом столе «Политика демографического роста». Москва. РИА «Новости». 21.12.2005

[14] В смысл словосочетания «демографически позитивная рекламная информация» мы вкладываем, прежде всего, социально-демографический и экзистенциальный критерий, исходящий из степени воспроизводства демографического потенциала.

[15] По результатам исследования «Институционально-организационные основы и ресурсное обеспечение демографической политики в крупных городах Российской Федерации (анализ региональных практик)», проведенного в ноябре 2010 г.

[16] Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новосибирск, Новосибирская область, Екатеринбург, Свердловская область, Нижний Новгород, Нижегородская область, Казань, республика Татарстан, Омск, Омская область, Самара, Самарская область, Челябинск, Челябинская область, Уфа, республика Башкортостан, Ростов-на-Дону, Ростовская область, Волгоград, Волгоградская область, Красноярск, Красноярский край, Воронеж, Воронежская область, Пермь, Пермский край, Саратов, Саратовская область, Тольятти, Краснодар, Краснодарский край, Ижевск, республика Удмуртия, Ярославль, Ярославская область.

[17] См. Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.

[18] http://mon.gov.ru/work/vosp/dok/3697

[19] http://www.demographia.ru/articles_N/index.html?idR=5&idArt=947


Дата публикации: 2010-12-23 18:17:28