Архив

Проблемы усиления экономической поддержки семей с детьми и стимулирования рождаемости

Валерий Елизаров — руководитель Центра по изучению проблем народонаселения МГУ им. М. В. Ломоносова.

 

Задачи демографической науки не ограничиваются описанием происходящих в населении изменений, их причин и последствий. Задача науки — предложить свои выводы и рекомендации в такой форме и с такой убедительной аргументацией, чтобы они могли быть поняты и поддержаны законодательной и исполнительной властью, могли стать реальной частью демографических стратегий и программ.

В ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г.  (далее — Послание-2006) демографическая проблема была названа «самой острой проблемой современной России», демографическая ситуация — критической.

Такая оценка подтверждается данными последних лет, демонстрирующими нарастание демографического кризиса, увеличение масштабов убыли населения. Разница между числами умерших и родившихся в России составила за 2000—2005 гг. более 5,3 млн. человек,[1] из которых лишь 1,2 млн. были компенсированы миграционным приростом, а убыль составила более 4,1 млн. человек (около 700 тыс. человек в среднем за год!).

Демографическая ситуация продолжала ухудшаться и в 2005 г. По данным Госкомстата, за 2005 г. число рождений снизилось на 42,4 тыс. человек, а число умерших увеличилось на 7,7 тыс. человек. Так называемая «естественная убыль» (разница между числами смертей и рождений) составила 843,0 тыс. человек, что было на 50,1 тыс. больше, чем в 2004 г. Несколько возросший миграционный прирост (107,4 тыс. человек) компенсировал 12,7% естественной убыли населения (в 2004 г. — 39,4 тыс. человек, что дало лишь 5% замещения естественной убыли).

В итоге абсолютное сокращение населения составило за 2005 г. примерно 735,5 тыс. человек, что было на 41,1 тыс. человек больше, чем в 2004 г. 

В 2005 г. население России сокращалась ежедневно в среднем более, чем на 2 тыс. человек. Рождалось 4000 чел., умирало 6300 чел., миграция компенсировала около 300 чел. из 2300 чел. естественной убыли.

Масштаб убыли населения остается угрожающе большим. Ежегодно Россия теряет по численности 0,5 % населения — целую область (примерно равную Псковской или Костромской), или республику (Карелию или Марий Эл), или крупный город (такой как Краснодар).

 

Вопрос в начале демографической части Послания-2006, следовавшей за экономической частью, был сформулирован предельно просто: «Для кого мы все это делаем?»[2].

Для чего (и для кого?) нам (России) экономический рост и удвоение ВВП, зачем нам становиться энергетической сверхдержавой и вкладывать грандиозные средства в модернизацию производства и сельское хозяйство, прокладывать трансконтинентальные нефте- и газопроводы, разрабатывать оружие новейшего поколения и т.д. и т.п., если нас, россиян, с каждым годом становится все меньше и меньше?

Может, что-то не то мы закладываем в наши стратегии и не то выдвигаем в качестве основных национальных приоритетов, если рождаемость в России уже 40 лет как не обеспечивает уровень простого воспроизводства, если смертность мужчин в трудоспособном возрасте высока, как и сто лет назад?

Показатель продолжительности жизни в 70 лет, которого мы в нашей истории дважды достигали (во второй половине 60-х и в 1986—87 гг., в годы борьбы с алкоголизмом), сегодня нам кажется достойной целью светлого будущего, в то время как полтора десятка развитых стран уже превзошли рубеж в 80 лет (Япония, Швеция и др.) и еще десяток вот-вот достигнут и перешагнут этот престижный рубеж, свидетельствующий о высоком качестве жизни в этих странах.

Такая ситуация является неизбежной платой за многолетние бездействие в условиях стремительно ухудшавшейся с конца 1980-х годов демографической динамики. Продолжение такого отношения к демографическим проблемам приведет к еще более худшим, возможно необратимым, последствиям.

Сохранение нынешних тенденций воспроизводства населения (низкая рождаемость и высокая смертность) приведет к тому, что численность населения нашей страны к началу 2025 г. сократится до 122—125 млн. человек, к 2050 г. — до 100 млн. человек.

 

И хотя в «Концепции демографического развития России на период до 2015 г.» (2001 г.) целью провозглашалась стабилизация численности населения и создание предпосылок роста, никаких конкретных шагов (программ, планов мер по реализации Концепции) на федеральном уровне сделано не было.

Президент признал в Послании-2006: «Мы неоднократно поднимали эту тему, но по большому счету мало что сделали», обратил внимание Правительства на «медлительность и непростительный бюрократизм в решении задач подобного рода».

До сих пор в правительственных стратегиях преобладала точка зрения, что все проблемы будущего будут решаться привлечением в Россию сотен тысяч мигрантов. Наконец-то из уст главы государства прозвучало, что «…никакая миграция не решит наших демографических проблем, если мы не создадим надлежащие условия и стимулы для роста рождаемости здесь, у нас, в нашей собственной стране. Не примем эффективных программ поддержки материнства, детства, поддержки семьи». Это, по нашему мнению, важнейшая идея Послания.

 

В Послании-2006 было четко и ясно сказано, что нам нужна программа, рассчитанная на срок не менее 10 лет, нужна активная политика по всем трем направлениям: снижение смертности, эффективная миграционная политика, повышение рождаемости.

Предложенная в Послании-2006 программа стимулирования рождаемости, а именно: меры поддержки молодых семей, поддержки женщин, принимающих решение родить и вырастить ребенка, направлена, прежде всего, на стимулирование рождения хотя бы второго ребенка, на устранение тех причин, которые сегодня мешают молодым семьям свободно и ответственно принимать решения, особенно если речь идет о втором или третьем ребенке.

Эти причины были названы:

  • низкие доходы;
  • отсутствие нормальных жилищных условий;
  • сомнение в собственных возможностях обеспечить будущему ребенку достойный уровень медицинских услуг, качественное образование, а иногда и сомнение в том, сможет ли она его прокормить.

 

Для реализации Послания-2006 необходимо подготовить и внести изменения в законодательство, просчитать все необходимые на реализацию мер расходы, включить эти расходы в бюджет 2007 года.

Надеяться на то, что может быть получен заметный результат за копейки — большое заблуждение, от которого надо раз и навсегда отказаться. Исправление столь запущенной демографической ситуации — дело очень дорогое, очень затратное. И при этом никто не гарантирует, что все эти деньги будут использованы максимально эффективно. Условно говоря, вложили миллиард рублей — получили сколько-то тысяч дополнительных рождений. Такого не будет, к сожалению. Предполагать — можем, гарантировать — нет.

 

Конкретные предложения Послания-2006 уже вызвали оживленную дискуссию как в обществе, так и в экспертных кругах.

Высказывается как одобрение мерам поддержки семей с детьми, так и сомнение в возможностях государства влиять на демографическое поведение:

  • «Деньги — не главное, люди не будут рожать за деньги, а если и будут, то только представители наиболее бедных слоев и групп риска»;
  • «государство не должно подталкивать женщин к рождению нескольких детей»;
  • «эти меры могут привести к иным результатам (росту рождаемости лишь в тех этнических и социальных группах, где она и без того выше среднего уровня)»;
  • «рождаемость не повысим, а деньги потратим и инфляцию увеличим» —

подобные суждения часто встречались в комментариях последних недель, причем их авторы не простые обыватели, а политики, чиновники, специалисты.

 

Приведет ли экономическое стимулирование рождаемости к ожидаемым результатам? Каковы риски и возможные последствия стимулирования рождаемости? Это — вопросы, на которые, надо признать, демографическая и экономическая науки пока не могут дать точных и аргументированных ответов. Они далеко не так тривиальны, как это кажется на первый взгляд.

Принципиальная особенность демографической политики заключается в воздействии на воспроизводство населения, на динамику демографических процессов не прямо, а опосредовано, через демографическое поведение, через принятие решений в сфере брака, семьи, рождения детей, выбора профессии, сферы занятости, места жительства. Меры демографической политики воздействуют как на формирование демографических потребностей, обуславливающих специфику демографического поведения, так и на создание условий для их реализации.

Меры демографической политики могут, с точки зрения их влияния на поведение, выступать как стимулы или как ограничения. Задача стимулов и ограничений — изменить поведение, создав преимущества тем, чье поведение будет в большей степени соответствовать общественным потребностям, декларируемым целям политики, или помехи — тем, чьи действия вступают в противоречие с целями политики. Стимулы и ограничения, как правило, влияют на поведение весьма короткое время, со временем население адаптируется к ним и не воспринимает их как таковые.

Самый важный пласт политики — это группа мер, лежащих между стимулами и ограничениями. Их еще можно назвать социальными гарантиями — это то, что обеспечивает стабильность, предсказуемость условий, в которых люди реализуют свои демографические потребности.

 

История политики народонаселения полна примеров и попыток использования экономических мер (пособия, налоговые и иные льготы) в качестве инструментов, призванных стимулировать брачность и рождаемость через уменьшение бремени расходов на детей, перераспределять доходы в пользу семей с детьми, выравнивать доходы семей с разным числом детей.

Так, римский император Август пытался проводить политику стимулирования рождаемости через привилегии семьям с детьми и наказание холостяков. Принуждая граждан репродуктивного возраста к длительному супружеству Август надеялся получать от семей большее потомство.

В XVII-XVIII веках многие европейские государства проводили политику, направленную на поощрение деторождения. Политика включала: поощрение вступления в брак премиями, введение налогов на холостяков, снижение налогов при раннем вступлении в брак, освобождение от налогов лиц с большим количеством детей, другие привилегии семьям с детьми.

Развитие демографической политики во второй половине ХХ века в европейских странах демонстрировало разнообразие теоретических подходов, принципов и практических мер поддержки семей с детьми, но лишь немногие страны (Франция, СССР, страны Восточной Европы) ставили целью политики стимулирование рождаемости и роста населения.

 

Основные меры политики, призванной воздействовать на рождаемость с целью ее повышения, могут включать в себя:

  • финансовую помощь семьям (семейные пособия; налоговые льготы семьям с детьми; субсидии на жилье, специальные целевые займы определенным категориям семей; гранты на образование);
  • помощь трудящимся, имеющим семейные обязанности (отпуска матерям и отцам в связи с рождением и воспитанием детей; специальные льготы женщинам в области занятости — работа на дому, неполное рабочее время, гибкий график работы и т.д.; развитие системы дошкольного образования).

 

К оценке эффективности такой политики специалисты подходили и подходят крайне осторожно.

Подавляющее большинство западных зарубежных специалистов в ХХ веке (П.Момберт, Л. Борткевич, М. Пульезе, Б. Берельсон, Х. Элдридж, В. Борри, Д. Гласс, Н. Кейфиц и др.) крайне скептически оценивали возможности политики народонаселения повлиять на изменение демографической ситуации. Примеры позитивной оценки результатов реализованной политики встречаются в работах специалистов лишь небольшого числа стран: ЧССР (70-е годы), СССР (80-е годы), Франция, Китай.

 

В ряде работ зарубежных экспертов отмечалось, что неэффективность политики народонаселения, возможно, объясняется попытками добиться результатов при крайне низких затратах. Чтобы влиять на демографическое поведение (на брачность и рождаемость) пособия, льготы и штрафы, фискальные (налоговые) и другие меры должны быть куда более масштабными, чем те, которые мы встречаем в практике ряда стран.

Следовательно, подразумевается, что увеличение затрат на политику могло бы дать более заметные результаты. Количественной оценки масштаба и уровня расходов, при которых политика становилось бы результативной и эффективной не проводилось.

В некоторых исследованиях делалась попытка оценить конкретное влияние на рождаемость политики поддержки семей с детьми. Например, есть расчеты, что увеличение общей суммы детских пособий на 25% дает впоследствии в развитых европейских странах прирост СКР, равный 4%, или примерно 0,07 ребенка[3]. Но конечно же, эти расчеты и оценки весьма и весьма условны.

В современной Европе расходы на семейные, материнские и детские пособия составляют в среднем 2 % или чуть более от ВВП (в некоторых странах до 4 %).

Денежные выплаты, налоговые льготы и различные услуги, которые призваны уменьшить издержки родителей на воспитание детей, образуют так называемый «пакет детской помощи». Такой «пакет» существует во всех странах ЕС и показывает, в какой мере общество разделяет с семьей ответственность за детей. Совокупный доход семьи повышается за счет снижения семейных налогов и взносов, а также получения предоставляемых семьям с детьми прямых пособий и льгот, как зависящих, так и не зависящих от доходов. Он понижается в результате дополнительных затрат на воспитание детей (медицинское обслуживание, присмотр за маленькими детьми, дошкольное воспитание, обучение в школе и некоторые другие). Многие страны предоставляют семьям с детьми налоговые льготы, которые иногда составляют значительную часть всего «пакета».

Опыт европейских стран свидетельствует о том, что высокий уровень затрат на семейные пособия (в сочетании с другими мерами поддержки семей с детьми) может способствовать подъему рождаемости.

В странах, где уровень расходов на семейные пособия в 80—90-е годы и начале нового века оставался высоким (более 2% от ВВП) наблюдался рост рождаемости и сохранение достигнутого уровня после роста, либо небольшое снижение:

  • Бельгия — коэффициент сумарной рождаемости (число рождений на 1 женщину условного поколения) вырос с 1,51 в 1985 г. до 1,66 в 2000 г. (уровень расходов в 2000 г. — 2,43% от ВВП);
  • Германия — рост рождаемости с 1,25 в 1990 г. до 1,40 в 2003 г. (расходы - 3,13% от ВВП);
  • Дания — рост рождаемости с 1,45 в 1985 г. до 1,76 в 2003 г. (расходы — 3,77% от ВВП);
  • Норвегия — рост рождаемости с 1,68 в 1985 г. до 1,93 в 1990 г. (расходы — 3,77% от ВВП);
  • Финляндия — рост рождаемости с 1,63 в 1980 г. до 1,81 в 1995 г. (расходы — 3,15% от ВВП);
  • Франция — рост рождаемости с 1,71 в 1995 г. до 1,89 в 2003 г. (расходы — 2,85% от ВВП);
  • Швеция — рост рождаемости с 1,50 в 1998 г. до 1,71 в 2003 г. (расходы — 3,49% от ВВП);
  • при этом в Испании и Италии, где расходы были наименьшими (менее 1%) рождаемость оставалась на самом низком уровне среди европейских стран (1,2—1,3).

 

Приведенные данные, конечно, не являются доказательством того, что рост затрат прямо приведет к росту рождаемости. Анализ семейной политики в европейских странах показывает, что срабатывают не только пособия, а комплекс мер, куда входят весомые пособия.

Так, повышение рождаемости в Швеции в 1980-x годах, было обусловлено сочетанием благоприятной экономической обстановки, низкой безработицы, терпимого отношения к работающим матерям и отцам и улучшения условий приема на работу. В 1990-х годах женская занятость в Швеции была одной из самых высоких в мире и составляла 83% от общего числа женщин трудоспособного возраста.

Во Франции, где рождаемость одна из самых высоких в Европе, не только эффективная и адресная система семейных пособий, но и бесплатное содержание детей в дошкольных учреждениях (причем независимо от доходов семьи) при почти 100% охвате детей дошкольного возраста.

Слова бывшего французского Президента  В. Жискар Д`Эстена, произнесенные в 1978 г.: «Общество, не способное обеспечить возобновление поколений, — преступно», [4] могли бы быть серьезнейшим упреком и бездействию власти, и общественному равнодушию, и инертности ученых-демографов. Сегодня рождаемость во Франции, проводящей активнейшую поддержку семьи, одна из самых высоких в Европе — 1,9 ребенка на 1 женщину. В России — 1,3. Есть разница?

Демографическое развитие в России имеет много общего с общеевропейскими тенденциями (низкая рождаемость, изменение структуры семьи, высокая доля рождений вне брака, старение населения и т.д.). В то же время, ускоренное нарастание кризисных явлений определялось особыми условиями и трудностями так называемого переходного периода (падение реальных доходов, нарастание масштабов бедности, рост неравенства, высокий уровень безработицы, сокращение объема социальных гарантий, бесплатных услуг в здравоохранении и образовании и т.п.).

Трансформация экономики от плановой к рыночной и модернизация социальной политики резко изменили условия жизнедеятельности семьи, поставили большинство семей на грань выживания, что повлекло за собой изменения в брачном, репродуктивном и самосохранительном поведении, в социальной и территориальной мобильности.

Сложившаяся демографическая ситуация во многом порождена недостаточным учетом демографических факторов в среднесрочной и долгосрочной стратегии, отсутствием комплексной долгосрочной программы выхода России из демографического кризиса, отсутствием органов управления, ответственных за демографическое развитие России, остаточным принципом финансирования социальной политики.

Крайне скудны размеры средств, выделяемых государством на поддержку семей с детьми (расходы на семейные пособия в отношении к ВВП сегодня вчетверо меньше, чем 10 лет назад, в 8 раз меньше, чем 15 лет назад, и примерно в 9—10 раз меньше среднего уровня таких расходов в европейских странах).

Средняя молодая семья располагает ресурсами только на рождение и воспитание одного ребенка, при этом большинство семей хотело бы иметь двоих детей. Рождение второго и третьего ребенка практически не стимулируется, несмотря на то, что рождение именно этих детей способно изменить ситуацию с рождаемостью.

За последние годы резко упал уровень реальной помощи семье. Все больше и больше семья вынуждена рассчитывать только на собственные ресурсы.

Более половины семей с детьми проживает ниже черты бедности. Повсеместно распространено откладывание рождения детей, отказ от рождения вторых и третьих детей. Используемые на сегодня механизмы социальной поддержки не способны сдержать ухудшение условий для содержания и воспитания детей. Пока еще потребность во втором ребенке и представление о двухдетной семье как идеальной и желаемой сохраняются, но условия для реализации этой потребности ухудшились кардинальным образом.

Существенно сократился вклад семейных и материнских пособий в доходы семьи, их значимость для поддержки семьи с детьми. Расходы на семейные и материнские пособия в 1996 г. составляли 1,6% от объема денежных доходов населения (в 1991 г. — 3,6%), а в 2004—2005 гг. — около 0,5%.

Отношение расходов на семейные и материнские пособия к величине ВВП сократилось с 1% в 1996—97 гг. до менее чем 0,3% в 2005 гг., вместо предусмотренного «Основными направлениями государственной семейной политики» роста до 2,2%. (в 1991 г. этот показатель составлял около 2,1%). В соответствии с рекомендациями ЮНИСЕФ (Детского Фонда ООН), эти расходы должны составлять не ниже 2,5 - 3,5 % от ВВП (в зависимости от доли детского населения и уровня детской бедности)[5].

Социальные и экономические условия являются одним из важных факторов, ограничивающим рождаемость. Сегодня у большинства семей нет экономической свободы для принятия решения в отношении рождения второго или третьего ребенка. Один ребенок — вот максимум, который может позволить себе семья не только с низкими, но и со средними доходами.

Небольшой рост рождаемости в 2000—2004 гг. не являлся результатом целенаправленных усилий, а во многом был предопределен относительно высокой рождаемостью 80-х годов. Рост числа молодых матерей способствовал небольшому увеличению числа родившихся. Повлияла и частичная реализация «отложенных» рождений - экономические трудности второй половины 90-х годов «отодвинули» рождение детей на более поздние сроки, вырос и средний возраст матери при рождении детей. Эти факторы подъема рождаемости близки к исчерпанию, и после 2010—2012 гг. неизбежна следующая волна сокращения рождаемости.

Сейчас — наиболее благоприятный момент для активизации мер государственной поддержки семей с детьми.

Во-первых, именно сейчас в России имеется наибольшее количество молодежи самых активных репродуктивных возрастов 20—30 лет.

Во-вторых, это последнее поколение, где среди детей более половины были рождены вторыми и следующими. Они в большей степени, чем единственные дети, понимают, что 2—3 ребенка в семье — это нормально, они сами выросли в таких семьях.

После 2010 г. их начнет сменять поколение, где преобладают единственные дети. Важно сейчас поддержать двух-трехдетную семью и этим остановить падение социальной нормы детности, не дать однодетной семье стать абсолютно доминирующей.

Если не принять мер по активизации демографической и семейной политики, то нас с большой вероятностью ждет следующее падение рождаемости, как в 90-е годы, и соответствующий рост убыли населения

Неотложное принятие и реализация комплекса мер, направленных на повышение рождаемости и снижение смертности, могло бы сократить масштабы естественной убыли (превышение смертности над рождаемостью) российского населения с 800—900 тыс., как в 2000—2005 г. до 400—450 тыс. в 2015 г., т.е. примерно вдвое. Постепенно увеличивающаяся, хоть и медленно, миграция в Россию при условии проведения умной и эффективной миграционной политики могла бы компенсировать такую убыль примерно наполовину.

Тем не менее предложенных в Послании-2006 и запланированных к реализации мер, по нашему мнению, явно недостаточно, для коренного перелома ситации к лучшему. Даже полная их реализация оставит уровень расходов на материнские и детские пособия в 2007 г. на уровне менее 1% от ВВП.

 

Предложенная в Послании-2006 программа стимулирования рождаемости направлена, прежде всего, на устранение лишь части причин, которые сегодня мешают молодым семьям свободно и ответственно принимать решения, особенно если речь идет о втором или третьем ребенке. Реализуемые национальные проекты лишь косвенно улучшают положение семей с детьми.

Наиболее «узкие» места в сегодняшней семейной политике и поддержке семей с детьми, на наш взгляд, следующие:

  • оплата пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет (с 1 января 2006 г. — 700 руб.);
  • доступность дошкольных учреждений (возросшие размеры оплаты и дефицит мест — более 900 тыс. в целом по России на начало 2006 г. );
  • размер ежемесячного пособия (70—100 руб. в месяц в большинстве регионов, при этом только для детей в семьях с доходом ниже прожиточного минимума);
  • дороговизна жилья и трудности получения ипотеки на условиях, приемлемых для большинства молодых семей;
  • опасения за будущее детей, неуверенность в завтрашнем дне, отсутствие стабильности, отсутствие государственных социальных гарантий реального получения бесплатного образования и квалифицированной медицинской помощи вследствие коммерциализации этих отраслей, недостаточность средних доходов в большинстве молодых семей для пользования платными услугами в этих сферах.

 

По первым двум из этих пяти пунктов в Послании-2006 есть предлагаемые меры (увеличение пособий, введение компенсаций на оплату дошкольных учреждений). Кроме того, предложено увеличить размер оплаты по родовым сертификатам (суммарно с 7 до 10 тыс. рублей) и приступить к финансированию «материнского капитала».

 

Главный акцент сделан на пособии по уходу за ребенком до полутора лет и поддержке дошкольного воспитания. Это, пожалуй, действительно две самые болевые точки. Слишком маленькое пособие по уходу за ребенком заставляет мать быстрее выходить на работу из декретного отпуска, что сказывается и на здоровье ребенка, и на отношении к следующим рождениям. Дефицит дошкольных учреждений растет, качество их работы не улучшается, а затраты семьи на дошкольные учреждения возрастают, что опять же влияет на принятие семьей решений о рождении детей.

Впервые в практике новой России предложено дифференцировать размеры пособия по уходу за первым и вторым ребенком, будут существенно увеличены их размеры (более, чем вдвое) и при этом поставлен вопрос о минимуме и максимуме пособия.

Сегодня далеко не все матери используют право на отпуск полностью, вплоть до достижения ребенком 1,5 лет. Из-за низкой оплаты отпуска (менее 1/4 прожиточного минимума, менее 7% средней зарплаты) многие семьи (женщины-матери) просто не могут себе позволить полностью (примерно 15,5 месяцев после окончания послеродового отпуска) находиться в отпуске по уходу и возвращаются на работу, чтобы вернуть в семью источник дохода. Некоторые возвращаются из отпуска преждевременно, опасаясь потерять работу, особенно в негосударственном секторе.

Увеличение пособия по уходу за ребенком позволит большей части женщин полностью использовать отпуск по уходу за ребенком до 1,5 лет, а также увеличит число месяцев, которое проведут в отпуске по уходу за ребенком матери, которые прервут отпуск до достижения ребенком 1,5 лет.

Среди предложенных Президентом мер — компенсация части расходов на оплату детского дошкольного воспитания, дифференцированная для детей разной очередности: для первого ребенка — 20% (от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения), для второго ребенка — 50%, для третьего ребенка — 70%.

При этом региональные и местные власти должны обеспечить потребности в детских садах и ясельных группах (на очереди стоит около 900 тыс. детей).

Пока не представляется возможным оценить средний размер оплаты и его дифференциацию в разных регионах (нужна либо новая форма статотчетности, либо выборочные исследования), и, следовательно, оценить реальный выигрыш, который получат семьи с детьми дошкольниками. Введение компенсаций может спровоцировать местные власти на увеличение размеров оплаты, поэтому было бы целесообразно установить верхнюю планку размера оплаты за ребенка в месяц (дифференцировано по регионам с учетом разницы в прожиточных минимумах).

 

Предложено также увеличить стоимость «родовых сертификатов»: с 2 до 3 тыс. руб. — сертификата для оплаты услуг женских консультаций, и с 5 до 7 тыс. руб. — сертификата для оплаты услуг роддомов.

Основная идея родовых сертификатов — стимулировать лучшее качество услуг женщинам в период беременности и родов, предоставить женщинам возможность выбрать медицинское учреждение, в котором они получат услуги.

Родовые сертификаты для оплаты государственным медицинским учреждениям услуг в области деторождения введены лишь в этом году, прошло мало времени, чтоб оценить их эффективность.

Дополнительные средства, которые получат женские консультации (в т.ч. 60% пойдут на зарплату медикам), а также роддома (в т.ч. 40% пойдут на зарплату) должны, по замыслу Минздравсоцразвития, заинтересовать врачей в большем количестве пациентов, так как за каждым пациентом, получившим качественные услуги, придут реальные деньги, пусть и не такие уж огромные.

Т.е. в качестве эффекта должно ожидать сокращение заболеваемости матерей и новорожденных, материнской и детской смертности, и, как следствие, большую готовность будущих матерей без страха и сомнения встретиться с нашей системой родовспоможения.[6] По мнению многих чиновников сертификаты дают возможность существенно улучшить оснащение роддомов и консультаций, поднять доходы врачей.

Но если в маленьком городе или селе одна консультация и один роддом, то в чем будет заключаться выбор?

 

Среди предложенных Президентом мер — принципиально новая мера «базовый материнский капитал». В практике нашей семейной политики аналога не было.

Величина материнского капитала определена в сумме 250 тыс. руб. Право на материнский капитал возникает после рождения 2-го ребенка. Материнский капитал может быть использован только по достижению ребенком трехлетнего возраста.

В Послании-2006 изложены три варианта использования материнского капитала:

  • на приобретение жилья с использованием ипотеки или других схем кредитования;
  • на образование детей;
  • на увеличение накопительной части собственной пенсии.

 

Пока законодатели работают над текстом соответствующего закона остается много вопросов, не позволяющих априорно оценить эффективность новой меры (самой затратной из всех мер стимулирования рождаемости).

Не очень понятно, почему только после трех лет, а не ранее? Зачем нужно 3 года выдерживать семью в стесненных обстоятельствах, а лишь потом разрешать улучшение? Видимо, как обычно, боязнь нецелевого использования — родят, жилье купят, а ребенком заниматься не будут...

Возможность вложить деньги в образование детей — это хорошо, но гораздо важнее знать, что можно деньги или их часть использовать и на лечение детей, если в том будет нужда.

Если ребенок нуждается в операции или дорогостоящем лечении, и у семьи (матери) нет для этого, скажем, 100 тыс.рублей, запрашиваемых медицинским учреждением, то семье (матери) будет не до будущего образования ребенка (до этого дожить надо) и не до увеличенной пенсии через фантастически далекие для 25—30-летней женщины годы (до них тоже дожить надо).

И, конечно, само собой разумеется, чтобы эти расходы (на лечение-образование) разрешались не только на второго, но и на первого ребенка, и на третьего ребенка. Может, способному первенцу (или третьему) эти средства были бы нужнее, чем второму, которого и ПТУ бы устроило, или военные ВУЗы.

Кстати, для финансирования образования и сейчас есть система кредитов, который может взять непосредственно студент (а не родители). К тому же у нас огромное число бесплатных мест в ВУЗах, и все способные выпускники школ могут найти возможность получения бесплатного образования, тем более — в последующие годы, в условиях быстрого спада числа абитуриентов.

Трудно согласиться и с тем, что капитал назван материнским, а не семейным (или детским), что было бы, на наш взгляд, куда более правильным и гендерно корректным.

Что необходимо добавить в программу стимулирования рождаемости

При доработке Программы стимулирования рождаемости необходимо добавить такие важные составляющие семейной политики, как ежемесячное пособие на ребенка (от рождения до совершеннолетия), а также налоговые льготы — хорошее дополнение и даже — по сути — замена ежемесячного пособия.

Почему важно увеличить ежемесячную помощь? Потому что именно ежемесячные, а не единовременные расходы на детей являются основной причиной бедности в семьях с детьми. Ежемесячное пособие также могло бы играть стимулирующую роль, если сделать его дифференцированным, в зависимости от числа несовершеннолетних детей-иждивенцев.

Есть и другие меры, которые не следует забывать, например пособие женщинам, ставшим на учет в ранние сроки беременности (сейчас это смехотворные 300 руб.).

Учитывая большой процент бесплодия, следует рассмотреть вопрос о возможности компенсации молодым женщинам (семьям) затрат на лечение бесплодия.

Политику в области рождаемости не следует трактовать только как политику, нацеленную на увеличение числа рождений — очень важно учитывать и качественные характеристики рожденных детей. Надо создавать соответствующие условия для того, чтобы дети могли рождаться здоровыми (начиная с питания матери в период беременности и качества приема родов), а уже рожденных детей важно вырастить здоровыми.

Между тем ситуция здесь не улучшается, а ухудшается. Так если в 2000 г. родилось больными или заболели на первом году жизни 474,1 тыс. детей (38% от числа родившихся живыми), то в 2004 г. -587,5 тыс или 40,2%[7]. За эти же годы общая заболеваемость детей выросла на 19,5%[8].

Для того, чтобы система пособий работала эффективно, нужно, в первую очередь, проводить реформу зарплаты. Основные средства для содержания ребенка (детей) родители должны получать в виде оплаты по труду, а не в виде пособий. Это усиливает мотивацию к труду и не провоцирует иждивенчество.

Необходимо привести планы увеличения минимального размера оплаты труда (МРОТ) в соответствие со статьей 2 Трудового кодекса РФ. Эта статья — «Основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» — предусматривает «обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда». МРОТ равен с 1 мая 2006 г. 1100 руб. и покрывает лишь 30% прожиточного минимума трудоспособного.

В Трудовом кодексе не определено, что такое семья (сколько членов семьи, сколько детей). Средняя российская семья сегодня (как и в Европе) двухдоходная, где оба супруга работают, если есть работа. Минимальное число детей в семье — два (родители формально воспроизведут себя, но даже два ребенка в семье, строго говоря, не обеспечивают простого воспроизводства). На самом деле, чтобы заместить тех, кто не создавал семью, кто оказался бесплодным, кто не дожил до репродуктивного возраста число детей должно быть больше и соответствовать примерно показателю в 2,15 (суммарный коэффициент рождаемости).

Если минимальная зарплата будет включать в себя один прожиточный минимум на взрослого и один прожиточный минимум на ребенка, то это составит около 6 тыс. руб., а не 1,1 тыс., как сейчас[9]. Вырастут минимальная зарплата и средняя зарплата (прежде всего у бюджетников, а также в тех негосударственных организациях, где оплата труда идет по минимуму, а основной доход — в конверте, минуя налоги).

Вырастут зарплаты — вырастет и база налогообложения, выплаты в фонды социального страхования и пенсионный. Деньги от налогов и увеличенных страховых взносов пойдут на пособия, которые должны дополнять доход семьи, а не являться его основным источником. В противном случае на систему пособий может лечь огромная нагрузка, с которой государство может и не справиться.

Для уменьшения явных экономических преимуществ бездетности при росте зарплаты необходимо дополнить систему зарплаты системой налоговых вычетов на детей — стандартных (уменьшение налога увеличит семейные ресурсы) и социальных (на образование и лечение)[10].

Если ввести увеличенный стандартный налоговый вычет, не 600 руб., как сейчас, а в размере прожиточного минимума ребенка (около 3 тыс. рублей на середину 2006 г.), экономия семей с детьми на подоходном налоге составит ежемесячно на каждого ребенка не 78 руб. (13% от 600 руб.), а 390 руб., что вполне сопоставимо с возможным размером ежемесячного пособия (при двух работающих родителей налоговая льгота может быть установлена в размере 50% от прожиточного минимума детей).

При этом целесообразно поднять планку дохода, дающего право на налоговую льготу, с нынешних 40 тыс. рублей до 120 тыс. руб., что хотя бы будет соответствовать уровню средней по России зарплаты за год и позволит значительной части родителей пользоваться налоговой льготы не несколько месяцев в году, как сейчас, а практически весь год.

Развитие экономических мер поддержки семей с детьми в сочетании с пропагандистскими мерами, направленными на расширение информированности молодежи о репродуктивных правах, государственных (федеральных и региональных) возможностях, пособиях и льготах, могут позволить создать среду, в которой решения о рождении детей (и не только первых, но и вторых и третьих) будут приниматься более свободно и более ответственно.

Для этого принципиально важно, чтобы политика в области рождаемости и поддержки семей с детьми включала в себя:

  •  комплекс минимальных социальных гарантий, обеспечивающих всем семьям (прежде всего молодым) понятную, доступную и реально обеспеченную систему мер поддержки, реализуемых при рождении и воспитании детей (оплачиваемые отпуска, пособия, налоговые, пенсионные и жилищные льготы, доступность дошкольных учреждений и т.д.), а также меры, направленные на подготовку к семейной жизни, сохранение и укрепление репродуктивного здоровья;
  • меры адресной социальной поддержки семей с детьми, находящихся в особо трудных обстоятельствах (многодетные и неполные семьи, семьи с детьми-инвалидами, семьи с безработными или нетрудоспособными родителей и т.п.);
  • специальные меры, которые могли бы стимулировать рождение 2-го и 3-го ребенка (без чего невозможно воспроизводство населения).

 

Это даст шанс увеличить рождаемость с нынешнего уровня в 1,3 ребенка на одну женщину до уровня 1,6—1,8, как в европейских странах с масштабной поддержкой семьи, сократит масштаб убыли населения, поможет многим семьям реализовать свое желание родить второго или третьего ребенка, сохранить здоровье детей.

Для того чтобы дополнить комплекс мер поддержки семей с детьми и стимулирования рождаемости мерами по снижению смертности и мерами миграционной политики, а также мерами по информационному, научному, кадровому и административному обеспечению реализации демографической политики, целесообразно объеденить эти направления в рамках единой «Национальной программы демографического развития» на период до 2015 г. 

На наш взгляд, необходимо усилить правовое обеспечение демографической и семейной политики. Для начала хорошо бы, наконец-то, доработать (его разрабатывают уже лет десять) и принять Закон «О минимальных социальных стандартах», в котором поддержка семей с детьми будет обозначена как одно из направлений социальной ответственности государства, наряду с образованием, охраной здоровья, занятостью, оплатой труда и социальным обеспечением. [11]

На его основе и в его развитие (и с этим согласны многие коллеги и практики в регионах) необходимо разработать и принять Федеральный закон «О государственных гарантиях поддержки семей с детьми», устанавливающий понятную, доступную и реально обеспеченную систему гарантий государственной поддержки при рождении и воспитании детей. Предлагаемые меры образуют систему конкретных минимальных гарантий государственной поддержки семей с детьми на федеральном уровне.

Они могут быть дополнены и расширены на региональном уровне за счет средств регионов, за счет привлечения к поддержке семьи социально ответственного бизнеса.

Система гарантий должна включать в себя:

  • пособия;
  • оплачиваемые отпуска;
  • налоговые льготы;
  • жилищные льготы (субсидии и пр.);
  • пенсионные льготы;
  • бесплатные и качественные услуги в сфере охраны здоровья матери и ребенка;
  • обеспечение доступности детских дошкольных учреждений, льготы в оплате услуг образования и здравоохранения семьям с детьми.

 

На наш взгляд, определенную положительную роль (и в снижении смертности и в повышении рождаемости) могло бы сыграть и увеличение возраста выхода на пенсию до 62—65 лет мужчинам и женщинам. По многим соображениям — экономическая необходимость (рост иждивенческой нагрузки), гендерное равенство, увеличение «горизонта» активной жизни и т.п.[12]

Молодые цветущие женщины не должны в 55 лет быть пенсионерками «по старости». Все возрастающая возрастная дискриминация при приеме на работу (как мужчин, так и женщин) сегодня лишает долгую жизнь смысла, разрушает профессиональную перспективу, препятствует повышению квалификации и карьерному росту, смене рода занятий, подрывает мотивацию к долгой и здоровой жизни, к сохранению работоспособности, а также к рождению детей в средних возрастах.

Предубеждение, что рожать в возрастах около 40 лет поздно, часто объясняется не столько боязнью родов и возрастными рисками, сколько боязнью не успеть вырастить ребенка, поставить его на ноги, дождаться рождения внуков и помочь детям, ставшим родителями. И если наша система родовспоможения будет называть 30-летних женщин старородящими, то такое предубеждение не преодолеть.

 

Для разработки демографической политики и мониторинга положения семей с детьми необходимы надежные и подробные данные, в частности, о числе рожденных детей по порядку рождения у матери, о социальных характеристиках новобрачных и родителей и т.п.

Необходимо восстановить демографическую статистику в объеме, существовавшем до 1998 г., для чего внести необходимые изменения в Закон «Об актах гражданского состояния» (Принятый в 1997 г. Закон «Об актах гражданского состояния» существенно сократил объем собираемых ЗАГСами сведений при регистрации рождений и браков).

Кроме того, необходима квалифицированная общественная демографическая экспертиза всех решений, законов, программ, прямо или косвенно влияющих на воспроизводство населения, на положение семей с детьми. Положение о такой экспертизе должно быть принято на самом высоком уровне. Функции заказчика такого рода экспертиз могла бы взять Общественная палата при Президенте РФ (в соответствии с Положением об Общественной палате).

Необходимо повышение демографической грамотности различных уровней органов управления в сфере социальной политики, подготовка и переподготовка кадров в области демографической и семейной политики, повышение информированности населения о демографической ситуации и, главное, о ее последствиях.

На наш взгляд, назрела настоятельная необходимость создания (воссоздания)[13] единого органа федеральной исполнительной власти с задачей организации комплексной практической деятельности в области улучшения демографической ситуации), включая следующие направления:

  • улучшение системы сбора демографической информации и организация демографического мониторинга;
  • демографическая экспертиза подготавливаемых и принимаемых решений, оценка последствий их реализации для воспроизводства населения и демографического развития;
  • учет демографических факторов в разработке среднесрочных и долгосрочных стратегий социально-экономического развития страны;
  • разработка концепций демографического развития, программ улучшения демографической ситуации и планов конкретных мер по их реализации (сбалансированных по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям);
  • координация работы по научному обеспечению демографической политики и подготовке (переподготовке) специалистов для системы управления.

 

Возможное название такого органа — Комитет по демографической политике. Подобные комитеты могут быть созданы и в субъектах Российской Федерации.

 

В заключение хотел бы процитировать не классиков демографической науки и не политиков, а великого русского писателя Ф. М. Достоевского:

«Теперь, слава Богу, образованные люди начинают и у нас появляться и, поверьте, первым делом поймут, что иметь детей и родить их — есть самое главное и самое серьезное дело в мире, было и не переставало быть» (Дневник писателя, 1876 г.).

Судя по Посланию-2006, по активности, проявляемой последнее время в обсуждении проблем рождаемости и демографического будущего России разничными политическими движениями и общественными структурами, образованные люди у нас появились. Пора переходить от слов к делу.



[1] За 13 лет убыли населения (1993—2005 гг.) разница между числами умерших и родившихся составила 11 млн. человек.

[2] http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml

[3] Gauthier A. H., Hatzuis J. Family benefits and fertility : an econometric analysis. Population studies, # 51, 1997.

[4] Карлсон А. Бомба депопуляции // Материалы к Российской научно-практической конференции «Демографические процессы и семейная политика: региональные проблемы». Москва, 1999. С.102.

[5] По оценкам ЮНИСЕФ, сделанным в середине 90-х годов, России требовалось увеличить государственные расходы на детские пособия на сумму не менее двух процентных пунктов от ВВП. (См. Семейные пособия: международные нормы и зарубежный опыт. М., 2003. С.73—74).

[6] По оценкам авторитетного специалиста, профессора В. И. Кулакова, до 25 тыс. российских малышей рождается за границей. На эти услуги россиянки расходуют до 500 млн. долл. (около 14 млрд.рублей!). При этом, расходы на оплату родового сертификата в 2006 г. были запланированы в объеме 10,5 млрд. рублей, а на 2007 г. составят около 15 млрд.рублей.

[7] О положении детей в Российской Федерации. Государственный доклад. М., 2006. С.122.

[8] Там же, с.14

[9] В начале 80-х годов, когда вводился комплекс мер по усилению государственной поддержки семьям с детьми, минимальная зарплата составляла 70 рублей, что примерно равнялась двум прожиточным минимумам.

[10] Налоговые льготы — это более нормальный путь уменьшение экономических преимуществ бездетности, чем обсуждаемый сейчас в прессе налог на бездетность. Налоги на бездетных практиковались с времен Древнего Рима и не дали никакого результата.

[11] Подобный Закон был принят в Республике Беларусь в конце 90-х гг. В законе прописано, что «…Государственными минимальными социальными стандартами при оказании социальной поддержки семьям являются государственные пособия в связи с рождением ребенка и воспитанием детей». - Источник: Закон Республики Беларусь «О государственных минимальных социальных стандартах» № 322-З от 11 ноября 1999 г. (Статья 12.)

[12] Контраргумент «у нас мужчины и так не доживают до 60 лет» — несерьезен. Во-первых, доживают (процентов 60) и по достижении 60 лет ожидаемая продолжительность жизни мужчин равна примерно 14 годам. Во-вторых, когда эти границы (55—60 лет) вводились (в 1930 г.), продолжительность жизни и мужчин и женщин сильно не дотягивала и до 50 лет (!), а высокая рождаемость мотивировала введение льготы в 5 лет для женщины. Сейчас, когда среднее число рождений менее полутора, а разрыв в продолжительности жизни достиг 13 лет в пользу женщин, так ли оправдано архаичное советское достижение — ранний выход женщин на пенсию?

[13] В 1990 г. был создан и проработал около двух лет Комитет по делам семьи и демографической политике при Совете Министров РСФСР. Это было самостоятельное ведомство (почти министерство).


Дата публикации: 2010-02-01 01:18:51